آمار
وب سایت:
دكتر غلامحسين الهام (رئيس گروه حقوق دانشگاه تهران): موضوع بودجه يكي از موجبات چالش ميان دولت و مجلس به‌ويژه در سال‌هاي اخير بوده است. سوابق برخي استفسارهاي مجلس شوراي اسلامي از شوراي نگهبان در دوره‌هاي قبل نيز كاشف از آن است كه اين مسئله قبل از دولت نهم نيز محل مناقشه بوده است. به نظر مي‌رسد با نگاه حقوقي به اين پديده آن هم بر مبناي قانون اساسي شايد بتوان حل معضل كرد. اگر بتوان سر "سياست" را بر بالين "حقوق" نهاد، اميد به حل مبنايي مسائل مي‌رود.
پرسش اصلي در اين خصوص اين است كه آيا "بودجه" واقعاً يك "قانون" است و ويژگي‌هاي حقوقي تعريف يك قانون را دارد؟
مهمترين ويژگي قانون كلي بودن و دوام و پايداري است. اصولاً قانون قائم به زمان معين و محدودي نيست. در حالي كه آنچه به عنوان "بودجه" شناخته مي‌شود، برنامه مالي يكساله كشور است و ناظر به موضوع خاصي است، اگرچه عرفاً تعبير "قانون بودجه" رايج شده است، ولي بايد اين تعبير را با مسامحه تلقي كرد.
به گفته برخي حقوقدانان "اگرچه به ظاهر صورت قانون را دارد، از نظر ماهوي قاعده حقوقي ايجاد نمي‌كند و سهمي در ايجاد نظام عمومي ندارد."
قواعد ناظر به وضع قانون؛
1- از ويژگي قانون، شرايط وضع و تصويب قانون است. اصولاً مبدأ پيدايش قانون يا "لايحه" است و يا "طرح". لايحه محصول كارشناسي و تصميم‌سازي دولت است و "طرح" محصول تصميم گروهي از نمايندگان مجلس و يا با رعايت ضوابط خاص شوراهاي استان. علي‌القاعده قانون را به هر دو شكل مي‌توان در فرايند تصويب قرار داد. قانون اساسي جمهوري اسلامي در مورد "بودجه" نه از تعبير "طرح" و نه از عنوان "لايحه" هيچ‌كدام استفاده نكرده است. در اصل 52 قانون اساسي عبارت "بودجه سالانه كشور از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد."
در اين اصل از واژه "تهيه»"به وسيله دولت سخن گفته است. اگر "لايحه" به شكل مذكور در اصل هفتاد و چهارم منظور قانونگذار اساسي باشد، طبعاً با اطلاق همين اصل، امكان ارائه طرح نيز با پيشنهاد حداقل 15 نماينده نيز بايد ممكن باشد. در حالي كه با صراحت تفاسير شوراي نگهبان از اصول مرتبط، مجلس شوراي اسلامي نمي‌تواند به صورت طرح، پيشنهاد بودجه نمايد.
2- تنها محدوديتي كه قانونگذار در مورد طرح‌هاي نمايندگان مورد توجه قرار داده است، طرح‌ها و پيشنهاداتي است كه مستلزم تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي هستند كه در اين موارد با تعيين طريق جبران كاهش درآمد و يا تأمين هزينه جديد قابل طرح در مجلس خواهند بود. (اصل 75) شوراي نگهبان هم در نظريه 11/7/1364، اصل 75 را ناظر به پيشنهادهاي نمايندگان در لايحه بودجه ندانسته است. اگرچه شوراي نگهبان تعبير به لايحه بودجه كرده، لكن به نظر مي‌رسد بودجه را "موضوعاً" از شمول اصل 75 خارج دانسته است. اگر چنين باشد، بودجه را نبايد "لايحه" يا "طرح" محسوب كرد، چرا كه در اين صورت تخصيص بودجه از عموم اصل 75 به نظر غير‌قابل توجيه است.
با اين وصف كه ارائه طرح از سوي نمايندگان به نحو مطلق ممنوع بوده و اصل 75 هم از بحث بودجه موضوعاً خارج و به اصطلاح حقوقي تخصصاً خارج باشد و نه تخصيصاً و به علاوه تعبير و ادبيات مذكور در اصل 52، از نوع ادبيات مصطلح در قانون اساسي در مورد قوانين نيست. مي‌تواند اين نظريه را تثبيت كند كه بودجه ماهيتي از نوع "قانون" ندارد. نظرات تفسيري به شماره 287 شوراي نگهبان در تاريخ 18/2/1374 و نيز 78/21/5146 مورخ 24/5/1387 ضمن تأييد ضرورت اصلاح بودجه به هر نحو به وسيله دولت پيچيدگي تغيير در ارقام بودجه به وسيله مجلس را نشان مي‌دهد.
3- علاوه بر اين نكته، قانون در بخش نهايي نيز با ترتيبات مربوط به بودجه متفاوت است. مطابق قانون اساسي همه قوانين بايد به تأييد شوراي نگهبان برسند و بدون آن رسميت و اعتبار قانون پيدا نمي‌كنند، در مورد بودجه، روال شوراي نگهبان نشان مي‌دهد كه چنين نبوده است. شوراي نگهبان تقريباً مي‌توان مدعي شد كه هيچ‌گاه در مورد ارقام و رديف‌هاي بودجه كه در حقيقت اصل بودجه است، بررسي و اظهارنظر نكرده است، بلكه بررسي شورا در مورد بودجه مختص به "تبصره"ها يا "احكام" بودجه است.
احكام بودجه يا تبصره‌ها به نحوي وضع قاعده مي‌كنند. به اين صورت كه يا منبع ايجاد درآمد محسوب مي‌شوند كه غالباً از جنس عوارض يا ماليات‌هاي مستقيم و غير‌مستقيم هستند كه حتماً به استناد اصل پنجاه و يكم قانون اساسي بايد به موجب قانون مشخص شوند و يا پرداخت‌هايي هستند كه باز بر‌اساس اصل پنجاه و سوم قانون اساسي بايد به موجب قانون باشند و يا ممكن است از جنس اخذ وام باشد كه طبق اصل هشتادم بايد با تصويب مجلس باشد. به اين خاطر به اين بخش احكام بودجه يا تبصره‌هاي بودجه اطلاق مي‌شود و شوراي نگهبان فقط همين موارد را بررسي و اظهارنظر مي‌كند.
در هر حال، هيچ‌كدام از اين موارد از مقومات بودجه محسوب نمي‌شوند. آيا نمي‌شود "بودجه" را بدون هيچ تبصره‌اي تصويب كرد؟ اين كاري است كه سال‌هاست دولت در پي آن است و در ساليان اخير نيز با تصويب يكپارچه تبصره‌هاي دائم بودجه، يك قانون مالي مستقلي تصويب شده و البته منشأ اين اقدام نيز نظرات شوراي نگهبان در مورد بودجه سالانه بوده و اجازه تصويب يا لغو مقررات دائم را ضمن بودجه خلاف اصول دانسته است مانند دو نظريه زير:
نظريه 21/2254 در تاريخ 7/11/1376 در مورد بودجه سال 77:
«بند (د) تبصره 35 كه قوانين مغاير را كه شامل قوانين دائمي مي‌شود، لغو مي‌نمايد، مغاير اصل 52 قانون اساسي شناخته شد.»
نظريه 77/21/4195 مورخ 10/11/1377 در مورد بودجه سال 78:
«بند (ش) تبصره 2، از اين جهت كه مقيد به از سال 1378 شده و نتيجتاً تبصره دائم تلقي مي‌شود، خلاف اصل 52 شناخته شد.»
4- از نظر شيوه اجرا نيز بودجه با ساير قوانين متفاوت است، زيرا اجراي قانون بودجه به‌طور طبيعي از آغاز سال قابل اجرا است و قابليت اجرايي آن مستلزم انقضاي مدت معين از تاريخ انتشار در روزنامه رسمي نيست. امري كه معمولاً در مورد قوانين لازم‌الاجرا است و معمولاً در "بودجه" قاعده‌اي خاص در مورد زمان اجرا و چگونگي آن مطرح نمي‌شود.
5- اگر بودجه را قانون بدانيم، مقتضاي ماهيت قانوني آن، وضع و تصويب هر قاعده‌اي مي‌تواند باشد. اما نظرات متعددي از شوراي نگهبان نشان مي‌دهد كه اين شورا "ماهيت بودجه" را خاص و متفاوت با "ماهيت قوانين" مي‌داند. به‌طور مثال به اين نظرات توجه كنيم:
نظريه 85/30/44/208 مورخ 23/12/1385 در مورد بودجه سال 86:
«بند الحاقي تبصره (6)، قسمت اخير بند (ن) و بندهاي الحاقي (4)، (7) و (8) تبصره (4) ماهيت بودجه‌اي ندارد، مغاير اصل 52 قانون اساسي شناخته شد.»
نظريه 82/35/6935 مورخ 1382/12/20 در مورد لايحه بودجه سال 83:
«بند الحاقي تبصره (7) چون ماهيت بودجه‌اي ندارد، مغاير اصل (52) قانون اساسي شناخته شد.»
«از لحاظ اينكه تعيين نحوه و ترتيب انجام خدمت نيمه وقت و وضع پست ثابت سازماني و ميزان حقوق و... بايد طبق قانون تعيين شود و علاوه بايد پرداخت‌ها طبق قانون انجام شود، با اصل 52 و 85 قانون اساسي مغايرت دارد.»
اگر بودجه ماهيتاً قانون باشد، چه اشكالي دارد كه در يك "قانون" هر قاعده‌اي وضع كرد؟ آيا طبقه‌بندي‌هاي شكلي و احياناً غير‌منطقي كه از نظر حقوقي قابل دفاع نباشد، مي‌تواند منشأ يك اشكال ماهوي طبق قانون اساسي شود؟
از اين‌رو بايد پذيرفت كه "بودجه" ماهيتي خاص و مستقل از ماهيت قانون به معني عام آن دارد.
6- بي‌ترديد بودجه بايد به تصويب مجلس برسد. لازمه تحليل ماهيت بودجه و پذيرش تفاوت بين قانون و بودجه آن نيست كه اختيار مجلس را در مورد تصويب بودجه سلب كرد. مجلس اختياراتي دارد و طبق قانون اساسي مكلف به اعمال آنها است، ولي لزوماً آنچه مجلس تصويب كند، بدان اطلاق قانون نمي‌شود. مثل تصويب استخدام كارشناس خارجي يا وضع محدوديت‌هاي ضروري (موضوع اصول 82 و 77 قانون اساسي)
بودجه نيز طبق اصل 52 از اين جنس است، مجلس بايد تصويب كند، مهم تفاوت امر در لوازم و آثار و عوارض آن است، بنابراين اعتقاد:
الف - مجلس نمي‌تواند با استفاده از عموم و اطلاق اصل 74، براي بودجه سالانه طرح ارائه كند.
ب - مجلس نمي‌تواند بدون نظر دولت، در ارقام بودجه تغيير دهد، چرا كه اين تغييرات از جنس طرح يا پيشنهادات راجع به لوايح محسوب مي‌شوند.
ج - اصل 52، با تأكيد بر تهيه بودجه به وسيله دولت بر رسيدگي و تصويب به وسيله مجلس تصريح كرده، مجلس مي‌تواند تمام بودجه را رد كند و يا تماماً بپذيرد. پذيرش به صورت تغيير در بودجه به معناي تبديل بودجه دولت به يك "طرح" طبق اصول 74 و 75 مي‌شود كه بنابر نظر شوراي نگهبان از بحث بودجه موضوعاً خارج هستند.
مذاكرات مجلس خبرگان نيز همين معني را مي‌تواند تأييد كند. به بخشي از سخنان نايب رئيس اين مجلس (شهيد بهشتي) حين تصويب اصل 52 توجه كنيم:
«آقاي دكتر غفوري مگر مي‌شود كه يك جايي از مملكت باشد كه بداند مملكت چقدر درآمد دارد و چقدر هزينه دارد؟ يك وقت است كه شما مي‌گوييد بودجه مقامات قضايي را خودشان تهيه مي‌كنند، اما اينكه بخواهند مستقيماً به مجلس بدهند، دستگاه اجرايي بايد منابع درآمد و هزينه را مقايسه كند و بعد ببيند اين بودجه‌اي را كه به مجلس مي‌برد، هماهنگ است يا خير. اين‌طور كه جنابعالي مي‌گوييد، بايد مجلس دو يا سه بودجه مختلف دريافت بكند و خود نمايندگان مجلس بنشينند و ببينند منابع درآمد اين از كجا است. چون دستگاه قضايي فقط هزينه مي‌دهد، درآمد كه نمي‌دهد، به اين ترتيب كه جنابعالي مي‌گوييد مجلس بايد بگردد دنبال يك كسي و بگويد منابع درآمد اين را چگونه پيدا كنيم. اين با هيچ نوع قانون بودجه‌بندي در دنيا مطابق نيست.»
در جايي ديگر ايشان مي‌گويند:
«بودجه را دولت تنظيم مي‌كند و وقتي تنظيم شد، مي‌شود يك لايحه بودجه كه براي رسيدگي و اظهارنظر و تصويب به مجلس شوراي ملي [اسلامي] فرستاده مي‌شود كه آنها ممكن است بگويند اين درآمد را بي‌خود گذاشته‌ايد، بنابراين دولت بايد بيايد و توضيح بدهد و اصلاح كند و یا اين رقم هزينه بي‌مورد است و يا مقدارش زياد است كه دولت بايد به مجلس برود و اصلاح كند.»
از نظر قانونگذار، دولت بايد به مجلس برود و دولت بودجه را اصلاح كند. در هيچ كجا گفته نشده است كه مجلس رأساً اصلاح كند، بلكه دولت را موظف كرده است كه نظر مجلس را با اصلاح بودجه تأمين كند. نتيجه‌گيري اين است كه مجلس مي‌تواند بودجه را كاملاً تصويب و يا كاملاً رد كرده و يا در ضمن رسيدگي با نظر دولت و در واقع تأييد دولت ضمن رسيدگي اصلاح كند. در هيچ موردي نبايد رأساً تغيير دهد. چه تغييري جزيي و چه تغيير كلان. اگر حق تغيير را بپذيريم، مبنايي براي تعيين حد آن نداريم و اگر اين تغيير پذيرفته شود، عملاً تهيه و تنظيم و هم تصويب بودجه به مجلس واگذار شده است، در اين صورت نيازي نيست كه مجلس منتظر تقديم بودجه از سوي دولت بشود، خود مي‌تواند مبادرت به تهيه بودجه كند و اصطلاحاً طرح بودجه بدهد.
7- قانون اساسي نحوه تنظيم بودجه را مبتني بر قانوني قرار داده كه علي‌القاعده بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسيد:
«بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد.»
ظاهر عبارت قانون اساسي اين است كه بايد "قانوني" تصويب شود كه ترتيبات تنظيم بودجه را مشخص كند و اين قانون يك سند راهنما و راهبردي است كه مي‌تواند نحوه اجرا و اعمال آن نيز به وسيله مجلس شوراي اسلامي مورد نظارت و كنترل قرار گيرد. مشابه آئين‌نامه داخلي مجلس كه شيوه تصويب قوانين و طريق قانونگذاري را مشخص مي‌كند.
متأسفانه اين قانون تصويب نشده و برخي قانون مصوب سال 51 را در مورد سازمان برنامه و بودجه مبناي مورد نظر قانون اساسي دانسته‌اند، در حالي كه اولاً قانونگذار اساسي به قوانين عادي موجود هيچ‌گاه استناد نمي‌كند، چرا كه اين قوانين با چنين تأكيد به مقررات حاكم قانون اساسي تبديل مي‌شوند، ثانياً معلوم نيست نظامات قبل از انقلاب مورد قبول قانونگذار مؤسس بوده، ثالثاً فعل مضارع "در قانون مقرر مي‌شود" به‌كار رفته و همه اين امور كاشف از آن است كه "قانون تنظيم بودجه" يك ضرورت و اصل راهنما در تصويب بودجه بوده كه مورد غفلت قرار گرفته است و معلوم نيست كه بودجه بر‌اساس چه روشي يا قانوني تهيه مي‌شود و با توجه به اينكه اصل 126 قانون اساسي به لحاظ زمان، تصويب مؤخر بر اصل 52 قانون اساسي است، نسبت بين اين دو اصل نياز به بررسي و تدقيق دارد، چرا كه در اصل 126 در سال 1368، "مسئوليت امور برنامه و بودجه" مستقيماً بر عهده رئيس جمهور گذاشته شده است. آيا با اين اصل همچنان طبق اصل 52، بودجه بايد به وسيله دولت تهيه شود يا طبق اصل 126 مسئوليت تهيه نيز با توجه به اطلاق مسئوليت امور برنامه و بودجه بايد به وسيله رئيس جمهور مستقيماً تهيه شود؟ و آيا همچنان رئيس جمهور بودجه را بايد طبق "قانون" مورد نظر اصل "52" تهيه كند و يا نياز به چنين دستور راهنما و سند هدايت‌گري نيست؟ در اين خصوص تفسير رسمي شوراي نگهبان مي‌تواند راهگشا و سخن فصل باشد.
براي پايان مناقشه ميان دولت و مجلس در خصوص تغييرات فراوان مجلس در بودجه تنظيمي به وسيله دولت و بدون موافقت دولت كه عملاً هم تنظيم و هم تصويب را متوجه مجلس مي‌كند، به تصويب "قانون" مذكور در اصل 52 و هم تعريف نسبت اين اصل با اصل 126 نياز مبرم وجود دارد. دولت حق دارد بپرسد چرا هميشه مولودي را كه به عنوان بودجه به مجلس مي‌دهد، با تغيير جنسيت بايد تحويل بگيرد و خود پاسخگوي تمام عيار باشد! شايد ريشه تأخير در تقديم بودجه نيز همين امر باشد!
نظرات شما عزیزان:
برچسب ها : نظر حقوقي رئيس گروه حقوق دانشگاه تهران در مورد نحوه تهيه و تصويب بودجه, غفلت از تصويب "قانون تنظيم‌بودجه" ريشه مناقشات/ چرا هميشه مولود "بودجه" در مجلس تغيير جنسيت داده مي‌شود؟, ,
توسط : 